2014 a été une année charnière pour la relation Union européenne –
Afrique. Le 4e sommet Union Européenne – Afrique a eu lieu en avril pour
préparer l’avenir du partenariat entre les deux continents. L’Europe a
aussi voté son nouveau budget et ses priorités pour la période
2014-2020. Enfin, l’ensemble des dirigeants européens viennent de
changer, notamment la responsable de la diplomatie Catherine Ashton,
remplacée par Federica Mogherini, à la tête du Service européen pour
l’action extérieure (SEAE). L’Afrique des Idées a voulu en profiter
pour faire le bilan de la politique africaine de l’UE, quatre ans après
la mise en place du SEAE et d’une diplomatie européenne en tant que
telle.
1 – L’UE trop absente des grandes crises qui ont secoué l’Afrique
Les récents conflits qui ont secoué le continent africain ont montré
les difficultés de l’Union européenne à faire entendre sa voix et à
réagir à temps dans les contextes de crise. Au Mali ou en Centrafrique,
c’est encore la France, seule, qui joue le rôle de premier plan que lui
confèrent sa puissance militaire et l’histoire ”particulière” qui la
lie à l’Afrique.
“L’Europe n’a pas de véritable politique sécuritaire, elle n’est que le
reflet des politiques nationales”, déplore ainsi Philippe Hugon,
directeur de recherche à l’Institut des Relations Internationales
(IRIS), “surtout parce que l’Allemagne est très réticente à intervenir
dans ce qu’elle appelle le bourbier africain”.
Les dispositifs de préventions et de gestion des conflits de l’Union
Africaine, en partie financés par l’UE, comme l’Architecture africaine
de paix et de sécurité (AAPS) ont eux aussi montré leurs défaillances.
“Quand il faut faire la guerre, il faut réagir tout de suite et c’est
souvent la France seule qui y va” reconnaît Yves Gounin, auteur de La France en Afrique,
“mais pour autant il y a plusieurs phases dans ce type de crise et il
ne faut pas sous estimer le rôle de relais que peut jouer l’Union
Européenne ou d’autres organisations internationales après
l’intervention militaire rapide, comme on le voit avec les opérations
EUTM-Mali au Mali ou EUFOR RCA en Centrafrique” nuance-t-il.
Sur les cinq opérations militaires pilotées par l’Union Européenne, quatre
ont lieu sur le continent africain, ce qui montre selon ce diplomate,
que l’Afrique reste malgré tout “une priorité sécuritaire” pour
l’Europe. Parmi ces opérations, le principal succès européen est sans
doute l’Opération Atalante, engagée en 2008 et qui aura réussi à fédérer
plusieurs pays européens dans la lutte contre la piraterie au large des
côtes somaliennes.
2 – Une relation économique et commerciale en pleine redéfinition
La relation privilégiée entre l’Afrique et l’UE sur le plan économique
et commercial est aussi en pleine redéfinition. Certes l’Europe reste le
premier partenaire de l’Afrique et son principal investisseur, mais de
nouveaux acteurs ont émergé avec l’essor de la coopération Sud-Sud. La
Chine accroît inexorablement sa présence et met en avant ses prêts
concessionnaires très avantageux, sans réclamer de progrès sur la voie
de la bonne gouvernance comme le fait l’Europe. De plus en plus, l’UE
devient un partenaire parmi d’autres.
Les intérêts aussi peuvent diverger. Puisque l’Europe reste parfois
dans une logique traditionnelle d’importation de ressources naturelles
et de matières premières et d’exportations de ses biens transformés,
quand les pays africains, notamment émergents, réclament davantage de
financements et de partenariats pour s’industrialiser, mettant en avant
la croissance de plus de 5 % sur le continent.
Signe de cette redéfinition de la relation commerciale, les difficultés
avec lesquelles ont été conclus les accords de partenariat économiques
(APE) qui libéralisent les échanges entre les deux continents. Après
d’âpres négociations, ces accords ont finalement été signés pour
l’Afrique de l’Ouest. Mais le débat sur les APE a vampirisé pendant de
longs mois la relation Afrique-Europe, empêchant d’avancer sur d’autres
domaines de la coopération. Et la résistance des dirigeants africains a
montré leur volonté de rééquilibrer la relation, en dénonçant les
contradictions des Européens, notamment sur le plan agricole où l’UE
subventionne ses exportations avec la Politique agricole commune (PAC),
tout en affichant son soutien au développement de l’agriculture locale à
travers les Fonds européens de développement (FED).
3 – Une diplomatie en apprentissage
La diplomatie européenne, dans sa dimension politique, est encore jeune
puisque le SEAE est en place officiellement depuis 2010, à la suite du
Traité de Lisbonne de 2007. Les délégations européennes sont désormais
présentes dans la quasi totalité des États africains à l’exception de
Sao Tomé, la Guinée équatoriale, ou le Soudan du Sud.
Les fonctionnaires européens, avant le Traité, travaillaient
principalement sur les questions de développement. Ils ont depuis un
nouveau portefeuille, beaucoup plus large et politique avec lequel ils
doivent apprendre à composer. Pour les ambassades nationales
traditionnelles françaises, britanniques ou allemandes… c’est aussi un
nouvel acteur avec lequel il faut coordonner son action. “Cela prend du
temps”, sourit le diplomate Yves Gounin, “mais c’est en train de se
mettre en place avec le renouvellement des générations et parce que des
diplomates venus des Ministère des Affaires étrangères nationaux, dont
des Français, prennent la tête de délégations européennes et comprennent
mieux leur logique. Du côté des dirigeants africains, les représentants
européens sont de plus en plus considérés, parce qu’ils ont bien
compris que l’UE a des moyens.”
Les moyens justement: ceux de l’action extérieure de l’UE n’ont pas
changé pour la période 2014-2020, un peu plus de 66 milliards d’euros
pour la rubrique IV (« l’Europe dans le monde »), auxquels viennent
s’ajouter les 30 milliards du FED destinés à l’aide au développement.
Reste à définir une ligne politique claire et des priorités…
L’élargissement à 28 a conduit l’Union à orienter sa politique
extérieure davantage vers l’est, avec une focalisation ces derniers mois
sur la crise ukrainienne, et cela au détriment d’une “politique
audacieuse pour l’Afrique”, regrette Philippe Hugon. “Le centre de
gravité de l’Union européenne a clairement changé, et les nouveaux
entrants n’ont pas de tropisme particulier pour l’Afrique”.
Quant à la politique de développement, comme d’autres bailleurs de
fonds, l’Union Européenne affiche sa volonté de sortir d’une simple
relation donateur – bénéficiaire verticale et de “différencier” l’aide,
en la concentrant sur les pays les moins avancés ou les États faillis,
pour privilégier d’autres formes de partenariats avec les pays qui se
développent.
4 – Les migrations, zone d’ombre de la coopération Afrique – Europe
L’autre chantier de la coopération Afrique-Union européenne reste
incontestablement celui des migrations. En 2013, plus de 30 000 migrants
ont traversé la Méditerranée selon la Commission.
Avec les drames que l’on connaît. L’intérêt partagé d’une Europe
vieillissante et d’une Afrique en pleine vitalité démographique serait
de redéfinir les bases d’une immigration légale renforcée, surtout pour
les jeunes qualifiés, comme l’explique la politologue Corinne Valleix:
Mais les arguments électoralistes à courte vue et l'exacerbation des
sentiments nationalistes poussent les dirigeants européens à ne pas
franchir le pas et se contenter de brocarder l’immigration illégale. Ce
défi majeur des migrations, comme les nombreux qui attendent la
politique extérieure de l’UE en Afrique, ne peut faire l’économie d’une
réflexion plus vaste sur l’identité européenne et la crise de son projet
politique.
Dans un joli petit ouvrage, l’Europe depuis l’Afrique Alain
Mabanckou, racontait l’Europe telle qu’on la lui décrivait enfant,
depuis les rivages de Pointe Noire, au Congo, où il a grandi. Une
“idée,” une “croyance”, une Europe ni à part, ni repliée sur elle même,
mais tournée vers l’Afrique parce que “l’Histoire nous a mis face à
face” et “qu’on a toujours besoin d’un plus ou moins Européen que soi”.
Le romancier congolais concluait ainsi: “Nous autres originaires
d’Afrique regardons l’Europe et espérons, pour son salut, qu’elle nous
regarde aussi…”
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